Achtergronden bij de normalisering & Veelgestelde vragen

Op dit moment werkt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. De beoogde ingangsdatum is 1 januari 2020. Na de invoering van de Wnra vallen de meeste ambtenaren straks onder het arbeidsrecht. Wat betekent dit bij ontslag of arbeidsongeschiktheid van een ambtenaar? Zijn er straks nog wel ambtenaren? Bekijk de achtergronden van de Wnra en lees bij de FAQ’s wat er verandert.

Veranderingen op hoofdlijnen

Als gevolg van de invoering van de Wnra wordt Boek 7, Titel 10 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing op de rechtspositie van grote groepen ambtenaren. Dat betekent het volgende:

  • De tweezijdige arbeidsovereenkomst vervangt de publiekrechtelijke, eenzijdige ambtelijke aanstelling.
  • De huidige rechtspositieregelingen vervallen. In plaats daarvan komen er cao’s. Is er op 1 januari 2020 nog geen cao van toepassing dan blijven de bestaande rechtspositieregelingen tijdelijk gelden als ware het cao’s.
  • Het burgerlijk ontslagrecht is van toepassing. Aanvechten van ontslag kan voortaan via de burgerlijke rechter. Daarnaast zijn er nog meer gevolgen voor de ontslagprocedure .
  • Werknemers bij zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen die overheidstaken als kerntaak hebben, worden ambtenaar .
  • Medewerkers in het openbaar onderwijs zijn straks geen ambtenaar meer .

Wat blijft hetzelfde?

De nieuwe wet beoogt geen volledige normalisering van de verschillende rechtsposities:

  • De Ambtenarenwet blijft bestaan. Dat betekent onder andere dat de bepalingen die betrekking hebben op integriteit van toepassing blijven.
  • De normalisering geldt niet voor:
    • Benoemde ambtsdragers zoals ministers, staatssecretarissen en burgemeesters;
    • Rechterlijke ambtenaren en de leden van de Hoge Colleges van Staat
    • Politieambtenaren
    • Militairen en burgerpersoneel bij de krijgsmacht.

Wetgevingsproces normalisering

Op 3 november 2010 is het initiatiefwetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren ingediend door de toenmalige Tweede Kamerleden Van Hijum (CDA) en Koşer Kaya (D66). Het wetsvoorstel is erop gericht de Ambtenarenwet en enige andere wetten te wijzigen in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. De wetsbehandeling is inmiddels afgerond. Op 4 februari 2014 is het wetsvoorstel door de Tweede Kamer aangenomen. Vervolgens heeft op 8 november 2016 ook de Eerste Kamer met het wetsvoorstel ingestemd.

Wat is nog niet duidelijk?

Schending van de integriteitsregels wordt ook na de normalisering gezien als plichtsverzuim. De vraag is alleen hoe dit gesanctioneerd moet worden. De sectorale rechtspositieregelingen vervallen na de invoering van de normalisering. Dat betekent ook dat het daarin geregelde ambtelijk tuchtrecht niet langer van toepassing is.

Straks drie categorieën werknemers bij de overheid

Als gevolg van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren ontstaan verschillende categorieën werknemers bij de overheid:

  • Ambtenaren met een arbeidsovereenkomst waarop tevens de Ambtenarenwet van toepassing is. Deze categorie is verreweg het grootst.
  • Ambtenaren die worden uitgezonderd van de normalisering. Zij behouden hun publiekrechtelijke rechtspositie en rechtsbescherming.
  • Werknemers die hun ambtenaarschap verliezen, omdat hun werkgever geen overheidswerkgever is in de zin van de nieuwe Ambtenarenwet.

Normalisering en ontslagrecht

De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren tovert de ambtelijke aanstelling van het ene op het andere moment om in een arbeidsovereenkomst naar civiel recht. Wat zijn de belangrijkste gevolgen voor het ontslagrecht?

Van bestuursprocesrecht naar civiel procesrecht

Ambtenaren kunnen ieder besluit – zoals een ontslag – aanvechten op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen elk besluit van het bestuursorgaan kan om te beginnen bezwaar worden gemaakt. In de bezwaarprocedure moet het bestuursorgaan het eigen besluit heroverwegen. Na bezwaar staat voor de ambtenaar de mogelijkheid van beroep open bij de rechtbank, afdeling bestuursrecht. Tegen de rechtbankuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. De mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad uit het civiele recht kent het ambtenarenrecht niet.

Voor werknemers in de civiele sector gelden andere regels als ze hun ontslag aan willen vechten. Het civiele ontslagrecht kent de mogelijkheid van bezwaar niet. Als de werkgever de arbeidsovereenkomst wil beëindigen, heeft deze daarvoor in beginsel toestemming nodig van het UWV, dan wel moet de arbeidsovereenkomst ontbonden worden door de kantonrechter. Wanneer de arbeidsovereenkomst van een werknemer door de kantonrechter wordt ontbonden, dan kan de werknemer tegen deze ontbinding hoger beroep instellen bij het Gerechtshof en daarna eventueel nog cassatie bij de Hoge Raad. Wordt de arbeidsovereenkomst beëindigd door een opzegging door de werkgever (na toestemming van UWV), dan staat voor de werknemer een verzoekschriftprocedure open bij de kantonrechter,  waarna hoger beroep en cassatie mogelijk zijn.

Als de werkgever van het UWV toestemming heeft gekregen om de arbeidsongeschikte ambtenaar te ontslaan (de ontslagvergunning), dan is de volgende stap voor de werkgever om de arbeidsovereenkomst op te zeggen (artikel 7:671, lid 1 onder a BW). De werkgever moet dan nog wel een opzegtermijn in acht nemen. In het BW zijn opzegtermijnen opgenomen. Van deze termijnen mag tot op zekere hoogte bij cao worden afgeweken. Het hangt er dus vanaf wat er te zijner tijd in de cao wordt geregeld wat de omvang van de opzegtermijn zal zijn. Als er niets in de cao is geregeld, dan gelden de bepalingen uit het BW.

Werknemers hebben als gevolg van de Wet werk en zekerheid (Wwz) sinds 1 juli 2015 recht op een transitievergoeding bij ontslag. Dat staat in de bepalingen over de arbeidsovereenkomst in het Burgerlijk Wetboek (artikel 7:673 BW). Na de normalisering wordt het BW rechtstreeks en onverkort van toepassing op ambtenaren, waaronder dus ook de bepalingen over de transitievergoeding. Zij gaan de transitievergoeding ontvangen bovenop hun aanspraken op de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Dit is een belangrijke verandering. Ambtenaren hebben nu meestal geen recht op een eenmalige vergoeding bij ontslag.

Bezwarencommissie in de cao

Het civiele ontslagrecht kent de mogelijkheid van bezwaar niet, maar het komt met name bij semipublieke werkgevers wel voor dat in een cao afspraken worden gemaakt over een bezwarenprocedure. De werknemer kan of moet dan eerst de weg van bezwaar bij een bezwarencommissie volgen voordat de reguliere ontslagprocedure kan worden ingezet of voordat een verleend ontslag bij de kantonrechter wordt aangevochten. Het is bepaald niet ondenkbaar dat een dergelijke specifieke cao-afspraak in de genormaliseerde situatie ook in overheidssectoren gemaakt gaat worden.

De normalisering van de ambtelijke rechtspositie brengt dus een procedurele verandering van het ontslagrecht met zich mee. Als gevolg van de normalisering wijzigt het systeem van bezwaar, beroep en hoger beroep op basis van de Awb, in het systeem van verzoekschrift, hoger beroep en cassatie conform het civiele procesrecht.

De preventieve ontslagtoets

Een kenmerk van het ambtenarenrecht is het ontbreken van de preventieve ontslagtoets. Het bestuursorgaan bepaalt zelfstandig of hij een ambtenaar wil ontslaan. Hiervoor hoeft hij niet eerst toestemming te vragen aan een overheidsinstantie zoals het UWV. Het bestuursorgaan neemt een ontslagbesluit en de ambtenaar kan dat ontslag vervolgens aanvechten.

In het civiele arbeidsrecht geldt wel een preventieve ontslagtoets. Een werkgever kan een werknemer pas ontslaan als hij hiervoor toestemming heeft gekregen van een overheidsinstantie (het UWV) of als de kantonrechter op verzoek van de werkgever de arbeidsovereenkomst ontbindt. In beide gevallen gaat aan het ontslag dus verweer van de werknemer en een beoordeling door het UWV of de rechter vooraf.

Grofweg is de bevoegdheidsverdeling als volgt. Bij een ontslag wegens bedrijfseconomische redenen of wegens langdurige arbeidsongeschiktheid van de werknemer is het UVW de bevoegde instantie voor de beoordeling van de ontslagaanvraag. Bij ontslag op andere (meestal tot de persoon herleidbare) ontslaggronden is dat de kantonrechter. Wordt het beoogde ontslag niet goedgekeurd door het UWV of de kantonrechter, dan kan geen rechtsgeldig ontslag plaatsvinden. In dat geval kan de werkgever die beslissing overigens in rechte aanvechten.

Op de preventieve ontslagtoets gelden twee belangrijke uitzonderingen. Er is geen voorafgaande toestemming vereist voor een ontslag op staande voet en ook niet voor het van rechtswege aflopen van een tijdelijk contract en voor een ontslag tijdens de proeftijd.

Bedenktermijn

Het komt vaak voor dat een bestuursorgaan en een individuele ambtenaar afspraken maken over het ontslag. Deze worden dan vastgelegd in een overeenkomst of minnelijke regeling, gevolgd door een ontslagbesluit. Aan deze afspraken zijn partijen gebonden op grond van het rechtszekerheidsbeginsel en de onherroepelijkheid van het ontslagbesluit na afloop van de bezwarentermijn. Een belangrijke regel die wel in het civiele recht maar niet in het ambtenarenrecht geldt, is dat de werknemer binnen veertien dagen terug kan komen van zijn akkoordverklaring met het ontslag of de ontslagregeling. Deze bepaling is per 1 juli 2015 met de Wet werk en zekerheid (Wwz) ingevoerd.

Ook na de normalisering zal de ambtenaar met zijn (overheids)werkgever afspraken kunnen maken over zijn ontslag en ook dan zullen deze in een overeenkomst worden vastgelegd. In het arbeidsrecht wordt dat vaak ontslag met wederzijds goedvinden genoemd. Een verschil voor de ambtenaren is dat in de genormaliseerde situatie de bepalingen van het Boek 7, Titel 10 Burgerlijk Wetboek wel van toepassing zijn en de bijzondere bedenktermijn van veertien dagen dus geldt. Als de werkgever hierop niet expliciet wijst, dan wordt deze termijn met zeven dagen verlengd. Binnen de bedenktermijn kan de werknemer zonder opgaaf van redenen van zijn instemming terugkomen. In de genormaliseerde situatie zal de overheidswerkgever hiermee rekening dienen te houden.

Inhoudelijke wijziging ontslagregels

In het ambtenarenrecht geldt in de arbeidsvoorwaardenregelingen een semi-gesloten stelsel van ontslaggronden. Het bestuursorgaan moet ontslag verlenen onder toepassing van een van die ontslaggronden. Een voorbeeld van zo’n ontslaggrond is ontslag vanwege ongeschiktheid voor de functie anders dan door ziekte of gebrek. Voor een ontslag wegens reorganisatie gelden, zeker bij decentrale overheden, vaak bijzondere lokale regels die zijn opgenomen in een sociaal statuut of sociaal plan.

Ook het civiele arbeidsrecht kent sinds de invoering van de Wwz per 1 juli 2015 een semi-gesloten stelsel van ontslaggronden. Het arbeidsrecht is in dat opzicht erg op het ambtenarenrecht gaan lijken. De ontslaggronden zijn specifiek in de wet omschreven en nader uitgewerkt in de regels van het UWV en het BW.

Een belangrijk gevolg van de normalisering zal zijn dat voor overheidswerkgevers ook uniforme ontslagregels bij reorganisatie gaan gelden. In beginsel zijn zij dan gehouden de regels van het UWV na te leven. Van afwijkende lokale ontslagregels zal geen sprake meer zijn. Wel biedt de Wwz de mogelijkheid om in een cao een eigen ontslagcommissie in te stellen die eigen spelregels hanteert. Voor de regels die daarbij in acht moeten worden is onlangs een aanbeveling verschenen in de vorm van “De cao ontslagcommissie code” van de Vereniging voor Arbeidsrecht.

Nieuwe vormen van ontslag

Met de overstap naar het civiele arbeidsrecht worden twee ontslagvormen geïntroduceerd die het ambtenarenrecht niet kent, het ontslag in de proeftijd en het ontslag op staande voet.

Bij het aangaan van een arbeidsovereenkomst kunnen partijen een proeftijd overeenkomen. Tijdens de proeftijd hebben zowel werkgever als werknemer de mogelijkheid om de arbeidsovereenkomst met onmiddellijke ingang te beëindigen, zonder dat voorafgaande toestemming van het UWV of tussenkomst van de rechter nodig is. Partijen hebben dus als het ware de mogelijkheid om een bepaalde, overeengekomen, periode te verkennen of de samenwerking bevalt en zo niet, de samenwerking per direct en zonder verdere verplichtingen eenzijdig te beëindigen. Een proeftijd mag, afhankelijk van de duur van de arbeidsovereenkomst, een tot maximaal twee maanden duren. De afspraak dat een proeftijd geldt moet schriftelijk worden vastgelegd.

Een ontslag op staande voet heeft tot gevolg dat de arbeidsovereenkomst met onmiddellijke ingang eindigt. Ontslag op staande voet kan worden verleend wanneer de werknemer een “dringende reden” voor ontslag heeft gegeven. Voorbeelden hiervan zijn: diefstal, geweld jegens collega’s en hardnekkige werkweigering. In die zin vormt het ontslag op staande voet de civielrechtelijke evenknie van het strafontslag. Wil een ontslag op staande voet geldig zijn, dan dient echter niet alleen sprake te zijn van een dringende reden. Het ontslag moet ook onverwijld zijn verleend – dat wil zeggen dat de arbeidsovereenkomst zo snel mogelijk na kennisname van de dringende reden moet zijn beëindigd en ook de gronden voor het ontslag moeten direct volledig worden aangevoerd. Voor het uitbrengen van een ontslagvoornemen is bij een ontslag op staande voet dus geen plaats. Omdat het ontslag op staande voet de meest vergaande (civielrechtelijke) ontslagmaatregel betreft, worden daaraan zeer hoge en strenge eisen gesteld. Ontslag op staande voet kan overigens ook worden genomen, door de werknemer, als de werkgever zich schuldig heeft gemaakt aan een dringende reden.

Geconcludeerd kan worden dat als gevolg van de normalisering van de ambtelijke rechtspositie de ontslagprocedures ingrijpend zullen veranderen. Ook inhoudelijk zullen de ontslagregels wijzigen, maar toch veel gelijkenis blijven vertonen met de regels die nu in het ambtenarenrecht gelden. Nieuw zijn het ontslag tijdens de proeftijd en het ontslag op staande voet.

Normalisering en arbeidsongeschiktheid

Het proces van ziekte, ziekteverzuimbegeleiding en de verschillende stappen bij de re-integratie van ambtenaren wijzigen na de normalisering niet wezenlijk. De Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) geldt nu al en na de normalisering blijft deze gelden. Veel regels die in de ambtelijke rechtspositieregelingen zijn opgenomen over ziekte en arbeidsongeschiktheid vormen een ‘vertaling’ van de Wet WIA.

Arbeidsongeschiktheid van de ambtenaar na normalisering

De op dat moment geldende ambtelijke rechtspositieregelingen blijven na de normalisering bestaan totdat organisaties van werkgevers en werknemers (ambtenaren) een nieuwe cao hebben afgesloten. Mocht er nog geen nieuwe cao zijn, dan kunnen de bepalingen in de rechtspositieregeling die afwijken van dwingendrechtelijke bepalingen in het BW, na de normalisering echter niet meer worden toegepast. Een voorbeeld betreft de bepalingen over ontslag wegens arbeidsongeschiktheid (zie ook hierna).

Korten van bezoldiging bij langdurige ziekte

In de huidige ambtelijke rechtspositieregelingen is geregeld dat de bezoldiging bij langdurige ziekte mag worden gekort. Zolang de afspraken in die regelingen (of in de cao) op dat punt niet worden gewijzigd, blijft het moment waarop wordt gekort en de omvang van de korting gelijk. Als de ambtenaar het na de normalisering niet eens is met de korting op de bezoldiging, staat echter geen bezwarenprocedure meer open, maar moet hij zich tot de kantonrechter wenden. Daar kan hij verzoeken om een zogenaamde ‘verklaring voor recht’ inhoudende dat de bezoldiging ten onrechte is gekort. Het alternatief voor de ambtenaar is het instellen van een vordering bij de kantonrechter tot het volledig doorbetalen van de bezoldiging. Uiteraard kan de werkgever bij de kantonrechter verweer voeren.

Ook de bepalingen over het achterwege laten van de korting op de bezoldiging bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst en over het niet toepassen van de korting over gewerkte uren tijdens de re-integratie blijven gelden zolang er geen cao tot stand is gekomen. Zodra er een cao is overeengekomen gelden de daarin opgenomen bepalingen.

Het accepteren van ander werk tijdens ziekte

In de situatie na de normalisering blijft de werkgever verantwoordelijk voor de re-integratie en blijft de ambtenaar verplicht om aan de re-integratie mee te werken.

In het BW is over het accepteren van ander werk het volgende bepaald. Als de medewerker niet belastbaar is voor het eigen werk, kan hem andere passende arbeid bij de eigen werkgever of bij een andere werkgever worden opgedragen. De medewerker is verplicht dit te accepteren. De arbeidsovereenkomst wijzigt dan niet (artikel 7:629, lid 12 BW). De strekking van deze bepalingen geldt nu ook al voor ambtenaren.

Als de werkgever na het einde van de wachttijd (104 weken) tot ontslag over wil gaan (en de cao of nog doorlopende ambtelijke rechtspositieregeling biedt daar grond voor) dan moet een herplaatsingsonderzoek worden uitgevoerd (artikel 7:669, lid 1 BW). Er wordt door het UWV geen ontslagvergunning verleend als de ambtenaar kan worden herplaatst. Hij zal dat werk dan moeten accepteren. Doet hij dat niet, dan handelt de ambtenaar mogelijk verwijtbaar, wat gevolgen heeft voor zijn uitkering (WIA of WW). Het uitvoeren van een herplaatsingsonderzoek vormt ook onder de huidige rechtspositieregelingen vaak een voorwaarde om tot een ontslag wegens ziekte over te kunnen gaan.

De medewerker is ziek op het moment dat de wet ‘normalisering’ in werking treedt

Op het moment van de ‘big bang’, het moment waarop de aanstelling met alle lopende rechten en plichten van rechtswege in een arbeidsovereenkomst wijzigt, verandert er aan de lopende termijnen niets. De zogenaamde wachttijd blijft 104 weken. De eerste ziektedag blijft immers gelijk.

Arbeidsongeschiktheid en ontslag

Na 104 weken ziekte vindt een WIA-beoordeling plaats. Die toetsing wijzigt als gevolg van de normalisering niet. Allereerst beoordeelt het UWV of alle administratieve verplichtingen in verband met de re-integratie zijn nagekomen. Verder gaat het er om of een bevredigend re-integratieresultaat is behaald. Als dit niet het geval is en daarvoor is geen redelijke grond aanwezig, dan legt het UWV een loonsanctie op. Een ontslag wegens ziekte is dan nog niet mogelijk.

Als de werkgever na de normalisering een arbeidsongeschikte ambtenaar wil ontslaan, dan moet de werkgever daar toestemming voor vragen bij het UWV (artikel 7:671a BW). Dit is pas mogelijk als ook op grond van de cao ontslag kan worden verleend en overigens voldaan is aan de eisen die het BW stelt (artikel 7:669, lid 1 en 3 onder b BW). Zo moet de ziekte tenminste twee jaar onafgebroken hebben geduurd, het aannemelijk zijn dat binnen 26 weken geen herstel mogelijk is en dat binnen die periode de bedongen arbeid niet in aangepaste vorm kan worden verricht.

Het vragen van toestemming aan het UWV verloopt aan de hand van het formulier dat hoort bij de ‘Aanvraag ontslagvergunning bij langdurige arbeidsongeschiktheid’, dat de werkgever kan uploaden via het werkgeversportaal van het UWV. Als de ambtenaar verweer voert, wordt de werkgever daarvan op de hoogte gesteld.

Als de werkgever van het UWV toestemming heeft gekregen om de arbeidsongeschikte ambtenaar te ontslaan (de ontslagvergunning), dan is de volgende stap voor de werkgever om de arbeidsovereenkomst op te zeggen (artikel 7:671, lid 1 onder a BW). De werkgever moet dan nog wel een opzegtermijn in acht nemen. In het BW zijn opzegtermijnen opgenomen. Van deze termijnen mag tot op zekere hoogte bij cao worden afgeweken. Het hangt er dus vanaf wat er te zijner tijd in de cao wordt geregeld wat de omvang van de opzegtermijn zal zijn. Als er niets in de cao is geregeld, dan gelden de bepalingen uit het BW.

De situatie na de normalisering wijkt dus sterk af van wat nu gebruikelijk is. Nu is immers géén toestemming van het UWV nodig om een langdurig arbeidsongeschikte ambtenaar wegens ziekte te ontslaan. Het is de rechtspositieregeling (ARAR, CAP, SAW, CAR/UWO, Barp, etc.) die de grondslag biedt voor de ontslagbevoegdheid. Daar komt het UWV niet aan te pas.

Als het UWV geen toestemming geeft om de arbeidsongeschikte ambtenaar te ontslaan, dan heeft de werkgever nog de mogelijkheid om zich tot de kantonrechter te wenden met het verzoek de arbeidsovereenkomst te ontbinden (artikel 7:671b BW). De kantonrechter legt overigens dezelfde toets aan als het UWV. Ook dit punt wijkt sterk af van de huidige situatie.

Niet meewerken aan re-integratie

De regels die na de normalisering gelden wanneer een ambtenaar niet meewerkt aan zijn re-integratie wijken in essentie niet af van de huidige situatie. Een ambtenaar kan in beginsel niet eerder dan na 104 weken (of zoveel later als in de cao is opgenomen) wegens ziekte worden ontslagen. Indien de ambtenaar zonder deugdelijke grond weigert adequaat mee te werken aan zijn re-integratie (artikel 7:670a, lid 1 BW), dan moet hij eerst schriftelijk zijn aangespoord om alsnog adequaat mee te werken of moet de bezoldiging zijn gestaakt. Pas wanneer lichtere maatregelen zonder resultaat zijn ingezet, kan de werkgever de zwaarste maatregel nemen, te weten ontslag, als de ambtenaar onvoldoende meewerkt aan zijn re-integratie. Ter ondersteuning van het oordeel dat de ambtenaar onvoldoende meewerkt, verdient het aanbeveling om een deskundigenoordeel aan te vragen bij het UWV.

Transitievergoeding na ontslag wegens ziekte

Bij ontslag wegens ziekte heeft de ambtenaar na de normalisering recht op een ontslagvergoeding. Dit is de zogenaamde transitievergoeding (artikel 7:673 BW). Inmiddels bestaan er plannen om werkgevers te compenseren voor een betaalde transitievergoeding na ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid. Mocht een dergelijke compensatie worden ingevoerd dan zal deze ook voor de overheidswerkgever gelden.

De ambtenaar is het niet eens met het ontslag wegens ziekte

In de huidige situatie kan de ambtenaar zijn ontslag aanvechten op grond van de regels van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat betekent dat hij bezwaar kan maken. Na bezwaar staat voor hem nog de mogelijkheid van beroep open bij de rechtbank, afdeling bestuursrecht. Tegen de rechtbankuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

In het civiele recht zoals dat na de normalisering ook op de ambtenaren van toepassing wordt, gelden andere regels. De ambtenaar kan dan de kantonrechter verzoeken om de opzegging te vernietigen of om hem een vergoeding naar billijkheid toe te kennen als de werkgever in strijd met het opzegverbod heeft opgezegd (artikel 7:681 BW). Als de werkgever wel toestemming had om de arbeidsovereenkomst op te zeggen, kan de ambtenaar de kantonrechter verzoeken de arbeidsovereenkomst te herstellen of om een billijke vergoeding toe te kennen als er sprake is van ernstig verwijtbaar handelen van de werkgever (artikel 7:682 BW). Tegen deze beschikking van de kantonrechter staat hoger beroep en cassatie open. Het instellen van een rechtsmiddel schorst de tenuitvoerlegging van die beschikking niet (artikel 7:683, lid 1 BW).

Normalisering en uitkeringsrechten

De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren brengt geen verandering in de bestaande uitkeringsrechten van ambtenaren na ontslag op grond van de Werkloosheidswet (WW) en bovenwettelijke uitkeringen. Wel ontstaat recht op een transitievergoeding en dat is een wezenlijke verandering.

WW-rechten

Net zoals voor werknemers in de private sector zijn de WW-rechten voor overheidswerknemers en dus ook voor ambtenaren beperkt als gevolg van de Wet werk en zekerheid. De maximale duur van een WW-uitkering wordt geleidelijk teruggebracht van 38 maanden naar 24 maanden. De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren brengt daar geen verandering in. Wel kan het zijn dat in de komende tijd afspraken worden gemaakt in de rechtspositieregelingen voor ambtenaren om het derde WW-jaar te ‘repareren’.

Bovenwettelijke werkloosheidsuitkeringen

De materiële rechtspositie van ambtenaren verandert in principe niet als gevolg van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit betekent dat bestaande bovenwettelijke uitkeringsrechten na ontslag, zoals die nu in de verschillende rechtspositieregelingen zijn opgenomen, na de normalisering blijven gelden. Natuurlijk is het wel mogelijk dat in het kader van het cao-overleg met vakbonden wordt gesproken over het wijzigen van de bovenwettelijke uitkeringsrechten. Daarover is overleg te verwachten, omdat ambtenaren in de genormaliseerde situatie bij ontslag recht krijgen op een transitievergoeding. De bovenwettelijke uitkeringsrechten kunnen echter zowel voor als na de normalisering alleen gewijzigd worden als daarover met de vakbonden overeenstemming wordt bereikt.

Transitievergoeding

Werknemers hebben als gevolg van de Wet werk en zekerheid (Wwz) sinds 1 juli 2015 recht op een transitievergoeding bij ontslag. Dat staat in de bepalingen over de arbeidsovereenkomst in het Burgerlijk Wetboek (artikel 7:673 BW). Op dit moment gelden die bepalingen niet voor ambtenaren. Wel is het mogelijk dat in de rechtspositieregelingen bepalingen uit het BW worden overgenomen. Dat is bijvoorbeeld al eerder gebeurd met de ketenbepalingen ten aanzien van tijdelijke aanstellingen. Tot nu toe is de transitievergoeding echter nog maar in een enkele ambtelijke rechtspositieregeling opgenomen, waarschijnlijk vanwege het bestaan van bovenwettelijke uitkeringsrechten. Een voorbeeld hiervan is de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen voor Waterschapspersoneel.

Na de normalisering wordt het BW rechtstreeks en onverkort van toepassing op ambtenaren, waaronder dus ook de bepalingen over de transitievergoeding. Dit is een belangrijke verandering. Ambtenaren hebben nu meestal geen recht op een eenmalige vergoeding bij ontslag. Zij gaan de transitievergoeding ontvangen bovenop hun aanspraken op de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering.

Normalisering en integriteit

De overheid is een werkgever met een bijzonder karakter. Dat heeft onder andere te maken met het feit dat de overheid als enige bevoegd is geweld te gebruiken, de vrijheden van burgers te beperken en hen te verplichten belasting te betalen. Het feit dat burgers zich niet kunnen onttrekken aan de uitoefening van deze bevoegdheden zorgt ervoor dat aan de werknemers bij de overheid strenge eisen worden gesteld ten aanzien van hun integriteit.

Normalisering en integriteit

Integriteit staat dan ook hoog op de agenda bij overheidswerkgevers. Dat zal niet anders worden als de Normalisering rechtspositie ambtenaren door de Eerste Kamer in werking treedt. Een enkele integriteitsschending van een individuele ambtenaar kan immers de geloofwaardigheid van de overheid dusdanig schenden, dat het vertrouwen van burgers in de overheid ernstig wordt aangetast. Daarom zal ook in de genormaliseerde situatie de integriteit van de overheid en de overheidswerknemers in wet- en regelgeving gewaarborgd dienen te zijn.

Ambtenarenwet

De normalisering van de ambtelijke rechtspositie betekent niet het einde van de Ambtenarenwet. Deze wordt namelijk gehandhaafd, maar wel slechts voor die onderdelen van de ambtelijke status die nauw verbonden zijn met het bijzondere karakter van het werken bij de overheid en daarmee uitstijgen boven de onderwerpen die tot het arbeidsvoorwaardenoverleg behoren. Eén van die onderwerpen betreft de ambtelijke integriteit. Daarnaast blijven onder meer de bepalingen omtrent vertrouwensfuncties en de beperking van grondrechten in de Ambtenarenwet staan. Als gevolg van de normalisering wordt de Ambtenarenwet dus een stuk overzichtelijker dan nu het geval is.

De huidige bepalingen omtrent integriteit zullen in de nieuwe Ambtenarenwet nauwelijks worden gewijzigd. Dit betekent voor overheidswerkgevers dat zij een integriteitsbeleid dienen te voeren dat gericht is op het bevorderen van goed ambtelijk handelen. Tevens moeten overheidswerkgevers ervoor zorgen dat het integriteitsbeleid een vast onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid. In ieder geval moet het onderwerp integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleggen aan de orde worden gesteld. Daarnaast dient het integriteitsbewustzijn van het personeel gestimuleerd te worden door het aanbieden van scholing en vorming. Ook wordt van overheidswerkgevers verwacht, dat zij zorgen voor de totstandkoming van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen.

De nieuwe ambtelijke status

De indieners van het wetsvoorstel noemen een sterk ontwikkeld democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn als kerncompetenties van de ambtenaar. Samen met de bepalingen omtrent integriteit en de beperking van grondrechten en vertrouwensfuncties, zijn dit de elementen van wat in de toekomst kan worden aangeduid als ‘ambtelijke status’. De indieners zien de verplicht af te leggen ambtseed of belofte als het hart van deze nieuwe ambtelijke status.

Tuchtrecht

Indien sprake is van een ambtelijke integriteitsschending, dan wordt dit aangemerkt als plichtsverzuim. Hoe dit in de toekomst gesanctioneerd kan worden, is vooralsnog onduidelijk. In de genormaliseerde situatie zullen namelijk de huidige sectorale rechtspositieregelingen komen te vervallen, waardoor ook het daarin geregelde ambtelijk tuchtrecht niet langer van toepassing is. Welke disciplinaire straffen in de toekomst onder gelding van het civiele arbeidsrecht nog kunnen worden opgelegd aan ambtenaren die plichtsverzuim hebben gepleegd, zal onderwerp van gesprek zijn aan de verschillende cao-tafels.

Wetsgeschiedenis

Heden

Publicatie Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in de Staatsblad 2017/123.

28 maart 2017

De Eerste Kamer neemt de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren met een ruime meerderheid aan.

8 november 2016

Verslag stemming Eerste Kamer.

Voortzetting plenaire behandeling wetsvoorstel in de Eerste Kamer, tweede termijn.

25 oktober 2016

Voortzetting plenaire behandeling wetsvoorstel in de Eerste Kamer, eerste termijn.

27 september 2016

Plenaire behandeling wetsvoorstel in de Eerste Kamer, eerste termijn.

22 september 2015

Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de reactie op de in het nader voorlopig verslag gestelde vragen.

8 juni 2015

Brief van de minister

Nadere memorie van antwoord.

21 mei 2015

Provinciale Statenverkiezingen.

18 maart 2015

Keijzer (CDA) neemt de plaats in van Van Hijum

22 januari 2015

Brief van de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel(SCO) aan de leden van de Eerste Kamer, waarin wordt verzocht het wetsvoorstel pas verder in behandeling te nemen nadat overleg is gevoerd en overeenstemming is bereikt in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP).

29 oktober 2014

Brief SCO 29 10 2014

Besluit tot tweede schriftelijke ronde behandeling van het wetsvoorstel.

7 oktober 2014

Beantwoording van kritische vragen van de leden van de Eerste Kamer door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

1 oktober 2014

Brief van de minister

Beantwoording van kritische vragen van de leden van de Eerste Kamer door de indieners van het wetsvoorstel.

9 september 2014

Memorie van Antwoord

De Tweede Kamer neemt twee amendementen aan waarin politieambtenaren en het burgerpersoneel van Defensie worden uitgezonderd van normalisering.

24 februari 2014

De Tweede Kamer stemt met grote meerderheid in met het initiatiefwetsvoorstel.

Brief van de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel (SCO) aan de leden van de Tweede Kamer, waarin wordt verzocht de behandeling van het wetsvoorstel te staken en de minister van BZK op te roepen in overleg te treden in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP).

25 januari 2014

Brief SCO 25 01 2014

Van Weyenberg (D66) neemt de plaats in van Koşer Kaya.

8 juli 2013

Tweede Kamerverkiezingen.

12 september 2012

Behandeling van het wetsvoorstel wordt uitgesteld vanwege onduidelijkheid over de positie van de gewetensbezwaarde (trouw)ambtenaar.

27 juni 2012

Advies Raad van State. Belangrijkste opmerking: onduidelijk welk urgent probleem met het wetsvoorstel wordt aangepakt.

11 april 2011

Advies Raad van State wetsvoorstel normalsering rechtspositie ambtenaren.

Indiening initiatiefwetsvoorstel ‘Normalisering rechtspositie ambtenaren’ door de Tweede Kamerleden Koşer Kaya (D66) en Van Hijum (CDA).

3 november 2010

Wetsvoorstel, Memorie van Toelichting

2010

FAQ

  • Het is de bedoeling dat de Wnra in werking treedt op 1 januari 2020.

  • Dat geeft de regering de tijd om de benodigde aanpassingswetgeving tot stand te brengen. Daarnaast hebben overheidswerkgevers en de organisaties voor overheidspersoneel gelegenheid om collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten die gelijktijdig met de wet in werking treden. U kunt de tijd gebruiken om uw organisatie om te scholen. Dan zijn personeelsmedewerkers en leidinggevende op tijd klaar voor het arbeidsrecht. Wilt u zich verdiepen in de Wnra? Schrijf u dan in voor een van onze cursussen over Normalisering en arbeidsrecht.

  • De Wnra trekt de rechtspositie van ambtenaren grotendeels gelijk met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Hierdoor worden de eenzijdig vastgestelde ambtelijke aanstellingen vervangen door tweezijdige arbeidsovereenkomsten, waarop in de meeste gevallen een cao van toepassing is. Het overgrote deel van de ambtenaren valt onder het burgerlijke recht. Dit heeft onder meer gevolgen voor het ontslagrecht, zowel inhoudelijk als processueel. Zo is bij ontslagzaken in de genormaliseerde situatie niet langer de bestuursrechter bevoegd, maar de kantonrechter.

  • Het streven naar een gelijke rechtspositie voor alle werkenden is bovenal een principiële keuze. De indieners van het wetsvoorstel vinden het onrechtvaardig dat ambtenaren en werknemers verschillend worden behandeld, terwijl de aard van de arbeidsverhouding met hun werkgever – ondergeschiktheid en loonafhankelijkheid – in beide gevallen dezelfde is. Enkele andere argumenten:

    • Normalisering draagt bij aan deregulering en bespaart (op termijn) kosten.
    • De publiekrechtelijke rechtsbescherming van ambtenaren is niet geschikt voor het oplossen van arbeidsgeschillen.
    • Normalisering is goed voor het imago en de beroepstrots van ambtenaren.
    • Het is niet efficiënt om twee rechtssystemen naast elkaar in stand te houden voor het reguleren van nagenoeg dezelfde vraagstukken.
  • Ja, het overgrote deel van de medewerkers bij de overheid behoudt de bijzondere ambtelijke status.

  • Ja, maar die wordt wel gewijzigd.

  • De nieuwe Ambtenarenwet zal zich toespitsen op onderwerpen die verwant zijn met de ambtelijke status en die boven de (collectieve) onderhandelingen uitstijgen. Voorbeelden zijn integriteit, de beperking van de vrijheid van meningsuiting, nevenfuncties, het melden van misstanden en het afleggen van de ambtseed of de belofte.

    In de wet staat wie ambtenaar is. Dat is de persoon die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is. Het begrip overheidswerkgever wordt niet gedefinieerd, wel is er een limitatieve opsomming.

  • Nee, sommige categorieën ambtenaren worden uitgezonderd van normalisering. Dit geldt voor politieambtenaren en voor zowel militaire ambtenaren als het burgerpersoneel bij de krijgsmacht. Ook benoemde ambtsdragers (zoals ministers, staatssecretarissen, burgemeesters en commissarissen van de Koning), rechterlijke ambtenaren en de leden van de Hoge Colleges van Staat behouden hun vertrouwde ambtelijke aanstelling.

    Zij vallen daardoor ook niet onder de nieuwe Ambtenarenwet. De onderwerpen uit de huidige Ambtenarenwet die op hen van toepassing zijn, zullen worden opgenomen in de specifieke rechtspositieregelingen.

  • Ja, want na normalisering geldt Artikel 7:673 van het Burgerlijk Wetboek. Hierin is geregeld onder welke voorwaarden een werknemer aanspraak kan maken op een transitievergoeding. Overigens zijn hierover tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren in de Eerste Kamer kritische vragen gesteld aan de initiatiefnemers. Zie ‘De transitievergoeding, uitkeringsrechten op grond van een cao en de Wet normalisering’.

  • Ja, dat kan. Met de normalisering van de rechtspositie van de ambtenaren worden de bepalingen van Boek 7, Titel 10 van het Burgerlijk Wetboek (BW) op ambtenaren van toepassing. In artikel 7:653 BW staat de mogelijkheid om een concurrentiebeding overeen te komen. In een concurrentiebeding wordt het de werknemer verboden om gedurende een bepaalde periode na het einde van de arbeidsovereenkomst binnen een bepaald gebied concurrerende werkzaamheden te verrichten.

     

    Het is de vraag of de overheidssector behoefte heeft aan het concurrentiebeding en of een rechter het beding in stand zal laten. De rechter kan een concurrentiebeding geheel of gedeeltelijk vernietigen indien het niet wordt gerechtvaardigd door zwaarwegende bedrijfs- of dienstbelangen of indien het de belangen van de werknemer te veel benadeelt. Overheden hebben slechts zelden een concurrerend bedrijfs-of dienstbelang, noch onderling, noch met ondernemingen. Er zijn overigens situaties denkbaar waarin wel behoefte aan een concurrentiebeding kan bestaan. Denk aan een gemeentelijke muziekschool die er belang bij heeft dat een ontslagen docent niet de leerlingen van de muziekschool meeneemt.

  • De normalisering van het ambtenarenrecht heeft vooralsnog alleen maar betrekking op het formele “jasje” van de arbeidsverhouding. De arbeidsverhouding met ambtenaren wordt nu geformaliseerd door een eenzijdige aanstelling. Na de normalisering krijgen de ambtenaren een (tweezijdige) arbeidsovereenkomst. De inhoudelijke rechtspositie blijft voorlopig ongewijzigd omdat de sectorale rechtspositieregelingen (zoals ARAR, CAR/UWO, CAP, SAW etc.) door de normalisering zelf geen verandering ondergaan. Die blijven na de normalisering bestaan totdat organisaties van werkgevers en werknemers (ambtenaren) een nieuwe cao hebben afgesloten. Dit betekent in ieder geval ook dat niet alle rechten en plichten van de ambtenaren na de normalisering hetzelfde zijn als die van de werknemers in de civiele sector. Zo zal er nog steeds verschil blijven in de aanspraken na werkloosheid. Voor de ambtenaren blijven na de normalisering de bovenwettelijke uitkeringsregelingen gelden en voor medewerkers in de civiele sector geldt in beginsel slechts de WW. Ook voor de sectorspecifieke cao’s geldt dat die onderling (kunnen) verschillen voor wat betreft de geldende rechten en plichten.

  • Nee. Het ambtenarentuchtrecht blijft zijn belang houden omdat de integriteit van de ambtenaar een belangrijk onderwerp van de Ambtenarenwet blijft. Het ambtenarentuchtrecht is nu geregeld in de rechtpositieregelingen die voor ambtenaren gelden (zoals ARAR, CAR/UWO, CAP, SAW etc.). Er zal behoefte blijven bestaan aan disciplinaire maatregelen om de ambtelijke integriteit te bevorderen en waarborgen. Deze maatregelen zullen na de normalisering in cao’s moeten worden opgenomen. Verschil is echter wel dat dan niet langer de maatregel van strafontslag daarvan onderdeel kan uitmaken, maar dat daarvoor in de plaats het ontslag op staande voet zal komen. Hoe de civiele rechter dat ontslag gaat toetsen aan maatstaven van ambtelijke integriteit moet worden afgewacht. Een eerste indicatie dat daarin andere maatstaven worden aangelegd dan voor een ‘gewone’ werknemer, lijkt te zijn gelegen in de uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 8 oktober 2014 over de voormalig algemeen directeur van het COA.

  • Ja, de reeds afgelegde ambtseed of belofte blijft gelden. Ook nieuwe ambtenaren dienen de ambtseed of belofte af te leggen. In het kader van de ambtelijke integriteit wordt hier veel belang aan gehecht. De indieners van het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren zien de ambtseed of belofte zelfs als het hart van de nieuwe ambtelijke status.

  • Nee, het beroep van ambtenaar is en blijft bijzonder. Ook in de genormaliseerde situatie. Daarom worden aan de werknemers bij de overheid strenge eisen gesteld ten aanzien van hun integriteit. De huidige bepalingen omtrent integriteit blijven dan ook in de nieuwe Ambtenarenwet staan. Lees meer over normalisering en integriteit.

Het nieuwe arbeidsrecht in de publieke sector

Uitgave bij het symposium ter gelegenheid van het 90-jarig jubileum van Capra Advocaten

Blijf op de hoogte

Ontvang automatisch onze laatste updates van dit dossier per e-mail. Meld u nu eenvoudig aan.

CONTACT

Vestiging Den Haag
Laan Copes van Cattenburch 56
2585 GC ‘s-Gravenhage
Telefoon 070-364 81 02
Fax 070-361 78 47
s-gravenhage@capra.nl
Kvk nr. 27333997

Vestiging ‘s-Hertogenbosch
Bastion Vught 1
5211 CZ ‘s-Hertogenbosch
Postbus 11078
5200 EB ‘s-Hertogenbosch
Telefoon 073-613 13 45
Fax 073-614 82 16
s-hertogenbosch@capra.nl

Vestiging Zwolle
Terborchstraat 12
8011 GG Zwolle
Telefoon 038-423 54 14
Fax 038-423 47 84
zwolle@capra.nl

Vestiging Maastricht
Spoorweglaan 7
6221 BS Maastricht
Telefoon 043-7 600 600
Fax 043-760 06 09
maastricht@capra.nl

Geslacht ManVrouw